개발제한구역 보전부담금은 개발제한구역의 보전 및 관리를 위한 재원을 확보하기 위해 부과 징수되는 부담금이다. 2015년 현재 전국에서 525건 1,056억원이 징수되는 등 연간 1,000억원 이상의 금액이 징수되며, 금액별 징수율이 100%에 가깝다. 부담금의 부과 징수는 개발제한구역이 지정된 지역의 시장 군수 구청장이 위임을 받아 실행한다. 이때 국토교통부는 해제대상지역 개발사업에 대해 징수금액의 1%, 토지의 형질변경 및 건축물의 건축허가에 대해서는 징수금액의 3%를 시 군 구에 징수위임 수수료로 지급한다.
그러나 부담금의 귀속주체가 지역발전특별회계로 전액 지정되어 있어 중앙정부가 지방자치단체에 교부하는 방식으로 운용되고 있고, 징수위임 수수료가 낮게 책정되어 있어 개발제한구역을 관리하는 지방자치단체로부터 운용방식에 대한 문제제기가 계속 이어지고 있다. 이에 본 연구는 징수제도를 중심으로 개발제한구역 보전부담금의 문제점을 도출하고, 타 부담금 등의 사례를 분석하여, 개선방안을 마련하고자 하였다.
개발제한구역 보전부담금과 관련하여 제기되는 주요 문제점은 보전부담금의 귀속 및 집행체계의 문제, 징수제도의 문제, 관리의 문제로 요약된다. 귀속 및 집행체계의 문제는 첫째, 보전부담금의 징수와 집행 간의 불균형 문제이다. 2001-2015년 기간 동안 보전부담금은 총 2조 1,704억원이 징수되었으나 이중 개발제한구역을 위해 집행된 금액은 징수액의 70.9%인 1조 5,391억원으로 5,000억원 이상의 잉여금이 발생하였다. 둘째, 보전부담금의 배분 문제이다. 예를 들면 2013-2015년 보전부담금 전체 징수액의 경기도 비중은 59.1%였지만 보조금으로 지급된 금액은 전체 교부액의 38.6%에 그쳤다. 경기도가 납입한 금액 대비 53.9%만 다시 지급된 것으로 서울, 부산, 대구, 인천 등 광역 대도시권의 국고보조금 비율이 상대적으로 낮다. 이는 결국 지자체의 부족한 개발제한구역 관리 비용 문제로 이어지고 있다. 셋째, 보전부담금이 지역발전특별회계로 전액 귀속되는 문제이다. 앞서 기술한 문제의 근본적인 원인은 이 같은 귀속체계에서 비롯된 측면이 크다. 개발제한구역 보전부담금은 “국가균형발전 특별법”에 따라 설치된 지역발전특별회계의 경제발전계정에 모두 귀속되는데 경제발전계정은 중앙부처가 직접 편성하는 사업에 예산을 투입하기 때문에 지방자치단체에서 지역 특성에 맞춰 재원을 사용하는 데 제약이 있다. 특히 지역발전특별회계가 국가균형발전 차원에서 비수도권 등 저발전지역에 더 많이 배분하는 구조로, 징수액이 높은 즉, 관리가 더욱 필요한 지방자치단체에게 오히려 적게 배분되는 근본적인 문제를 안고 있다.
보전부담금 징수제도와 관련된 문제는 낮은 징수위임 수수료의 적용이다. 타 부담금의 경우 통상적으로 10-20%가 수수료로 지급된다. 반면 보전부담금은 부과대상에 따라 1%, 3%로, 업무 절차가 유사한 건설 개발 인허가 관련 부담금들에 비해서도 매우 낮다. 환경부 소관의 일부 부담금은 40-60%의 징수교부금이 교부되는 사례 등을 감안하면, 개발제한구역 보전부담금은 부담금 중 가장 낮은 수준의 징수위임 수수료가 교부되고 있다.
개발제한구역 관리의 문제는 현재 교부받는 재원이 지방자치단체에서 개발제한구역의 불법행위를 단속하는 비용으로 사용하기에도 부족하다는 점이다. 많은 지자체에서 단속인력과 장비 시설물 관리 비용의 부족을 지적하고 있으며, 경기도는 특히 관리 인력의 결원 규모가 큰 것으로 나타난다.
이와 같은 개발제한구역 보전부담금의 문제를 개선하기 위해 본 연구는 단기적 측면에서 징수제도 개선을, 근본적 측면에서는 보전부담금의 귀속주체 조정을 제시하였다. 단기적 대안은 첫째, 징수위임 수수료를 10% 이상으로 높이는 것이다. 타 부담금과의 형평성 차원에서, 그리고 개발제한구역 관리 업무의 특성을 반영한 제안으로, 지역발전특별회계의 재원구조에 미치는 영향도 비교적 최소화할 수 있다. 둘째, 징수교부금을 신설, 배분함으로써 지방자치단체의 자율적 활용을 보장해 주는 것이다. 보전부담금이 개발제한구역 내 개발행위에 따른 외부효과를 조정하기 위해 징수되는 재원이라는 것을 고려하면, 지방자치단체가 지역의 특성에 따라 재원을 운용할 수 있도록 하는 것이 효율적이다. 그밖에도 징수위임 수수료와 징수교부금의 사용용도를 개발제한구역 관리를 위해 사용할 수 있도록 명확히 할 필요도 있다. 수수료의 경우 부과 징수비용 외에 관리업무에 활용하도록 함으로써 수수료 상향의 당위성을 부가할 수 있다.
근본적인 대안은 보전부담금이 지역발전특별회계로 전액 귀속되는 것을 조정하는 것이다. 구체적으로 첫째, 보전부담금의 지역발전특별회계 배분 비율을 축소하고 광역 및 기초지자체의 특별회계를 설치하는 것이다. 실질적인 개발제한구역 관리업무를 실행하는 지방자치단체에 최소 50% 이상의 비율을 배분해야 한다. 둘째, 보전부담금이 지역발전특별회계에 귀속되지 않도록 별도의 개발제한구역 특별회계를 신설하는 것이다. 보전부담금의 사용목적과 지역발전특별회계의 목적이 서로 부합하지 않는 문제를 근본적으로 해소할 수 있다. 광역지자체에서 도시권별로 특별회계를 설치할 경우 지자체 간 협력과 조정을 바탕으로 보다 자율적이고 효율적인 개발제한구역 관리 및 보전을 위해 재원을 활용할 수 있다.